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Regard sur le développement local

Le concept de développement local est apparu en France au cours des années 60 et 70 en réaction aux pratiques dirigistes de l’aménagement du territoire fondées sur des logiques sectorielles de filières. Faisant appel au sentiment d’appartenance des habitants à leur lieu de vie, il propose de prendre en compte leurs attentes et de susciter chez eux des initiatives dans tous les domaines pouvant contribuer à lui assurer un développement socio-économique harmonieux. Ce processus passe notamment par une dynamique endogène de mise en valeur des spécificités et ressources locales qui se combine à une dynamique exogène d’ouverture du territoire de nature à permettre son intégration dans des échelons spatiaux supérieurs. Ces éléments, associés à l’évolution des paradigmes économiques du fait des mutations du tissu productif français (remise en question des grosses unités de production, essor des Petites et Moyennes Entreprises et Industries (PME-PMI), multiplication des pratiques de « coopération »…), ont contribué dans les années 80 à la reconnaissance de la pertinence des pratiques de développement local comme outils d’aménagement du territoire.

Ce mode de développement a été mis en oeuvre à Parthenay, petite ville de 10000 habitants située au coeur du Pays de Gâtine, à proximité de Niort et de Poitiers dans le nord-est du département des Deux-Sèvres (Poitou-Charentes). A la fin des années 70, l’avenir de cette commune et de sa micro-région semblait compromis par le déclin de leurs activités économiques. Il n’en a rien été. Parthenay est aujourd’hui une Cité dynamique dont la notoriété s’étend hors des frontières de la France. Son statut de « laboratoire urbain » depuis le lancement en 1995 du projet européen « villes numérisées » lui a donné une nouvelle dimension qui l’a transformée en un lieu d’expérimentation des Technologies d’Information et de Communication (TIC ou NTIC si l’on ajoute l’adjectif « Nouvelles ») permettant l’observation des usages développés par les habitants autour de celles-ci. Cependant, les TIC n’ont pas vocation à être une « vitrine technologique » pour Parthenay mais plutôt, selon les termes de Michel HERVE, maire de la commune depuis 1979, un « […] catalyseur supplémentaire pour accroître la densité des relations [et] renforcer en intensité – dans l’espace local – et élargir en extension – au niveau global – le champ de la communication interactive […] ». Les TIC n’expliquent pas à elles seules le renouveau du territoire parthenaisien. Celui-ci doit beaucoup à l’élection de Michel HERVE à la tête de la municipalité, aux processus d’innovation dans divers secteurs et à la mobilisation des acteurs locaux (pouvoirs publics, entreprises, associations, citoyens…) qu’il a contribués à promouvoir. Quatre principes fondamentaux structurent cette démarche : la globalité (l’intervention doit se faire sur tous les aspects possibles – économique, social, éducatif, culturel… – du développement), le partenariat (les individus ou structures d’horizons différents doivent coopérer pour favoriser la réalisation de projets transversaux), la solidarité (les inégalités de toutes sortes doivent être combattues Afin de favoriser la cohésion sociale) et l’ouverture (le développement ne doit pas se faire sur un mode autocentré mais en favorisant au contraire les contacts et les échanges avec l’extérieur). Ce travail de longue haleine s’est notamment traduit en termes d’animation économique, d’essor associatif, d’adaptation de la ville aux handicapés, d’intégration sociale, de mise en valeur du patrimoine, d’action culturelle…

Dans cette première partie nous allons traité l’évolution historique, la définition des termes, la caractéristiques générales… pour ensuite appréhender les liens qu’il peut entretenir avec le centre régional d’investissement
Section I : Historique du concept de développement local

Le concept de développement local est récemment passé du stade du militantisme à celui d’une reconnaissance multiforme de sa pertinence. L’objet de cette partie sera donc d’opérer sa définition pour saisir quelle est la particularité des espaces qui élaborent de telles démarches et retracer ensuite son évolution pour mettre en évidence les raisons qui ont présidé à sa reconnaissance.
1. « Développement » et « local »
a. Qu’est-ce que le développement ?

Popularisé au sortir de la seconde guerre mondiale avec l’émergence sur la scène internationale des pays du Tiers-monde, le « développement » n’est pas synonyme de la notion macro-économique de « croissance ». En effet, un accroissement quantitatif des richesses d’un pays n’implique pas automatiquement une amélioration des conditions de vie de ses habitants alors que l’objectif d’une politique de développement est précisément l’accroissement du bien-être d’une population donnée. Le développement peut en conséquence être défini comme un processus qualitatif de long terme qui se matérialise par la transformation des structures démographiques, économiques et sociales (industrialisation, urbanisation, salarisation, évolution des mentalités et des comportements…) d’un territoire. Si le terme « développement » est principalement utilisé à l’échelle d’un pays, il peut l’être également pour décrire des projets, des pratiques dont le cadre est infranational (régional, départemental, intercommunal …) : il s’agit alors de développement local.
b. Qu’est-ce que le « local » ?

La diversité multi scalaire du « local » amène à s’interroger sur ce qu’est le dénominateur commun de ces « espaces à géométrie variable. Pour quelle(s) raison(s) s’y inscrivent des démarches de développement local ? Si Xavier GREFFE, professeur à l’Université de Paris I Panthéon-Sorbonne et spécialiste en Economie Publique, nous indique que ces espaces « […] peuvent ou non correspondre à des entités publiques existantes […] », Isabelle PAILLIART, maître de conférences en sciences de la communication à l’Université Stendhal-Grenoble III complète cette réponse :

– « Des espaces différents existent et il faudrait distinguer d’un espace « géométrique » une spatialité différente, « l’espace anthropologique ». La relation à cet espace est vécue par un
– Être « situé en rapport avec un milieu ». […] L’espace est ici un espace vécu, s’inscrivant dans des pratiques, des politiques, des cultures, des rapports de force… »

Il apparaît donc que les espaces où s’ancrent des démarches de développement local sont ceux où existe un lien social dense (relations interpersonnelles, histoire, pratiques culturelles…) qui permet de témoigner d’une volonté de vie en commun et d’élaborer en conséquence des stratégies collectives de développement. Si l’on considère la définition qu’en donne l’économiste Bernard PECQUEUR, le terme de « […] territoires […] » semble dès lors approprié pour qualifier ces espaces « […] dans lesquels existent des synergies ; [ces] lieux où se développe une prise de conscience collective d’une unité et d’une cohérence […] ».

Pierre TEISSERENC, enseignant à l’Université Paris-Nord, considérant que « […] le territoire du développement doit être appréhendé en tant que système social […] » , partage cette approche faisant du sentiment d’appartenance à un monde commun et du partage de représentations collectives par une population les éléments caractéristiques d’un territoire :
– « […] il faut chercher la clef de voûte d’un tel système du côté de sa reconnaissance par les acteurs qui le composent ; et cette reconnaissance s’appuie sur des facteurs qualitatifs et subjectifs tels que l’idée et le vécu du territoire, la conscience d’en être et le désir d’y rester, les références de chacun de ses membres à son histoire, à la culture, à l’idéologie, mais aussi à ses besoins de contacts, d’actions, de reconnaissance […] »

Cependant ce même auteur complexifie cette définition du territoire en montrant que celui-ci est traversé par un double mouvement de reconnaissance sociale (par les individus qui habitent l’espace) et de démarcation économique (dans le but de favoriser l’implantation d’activités) : « Principe d’appartenance et d’identification pour les populations qui l’habitent, le territoire est en même temps un principe de différenciation ou de distinction dans un marché de plus en plus ouvert et concurrentiel […] »

2. L’apparition du concept dans les années 70

Au début des années 60, l’Etat décide de faire de l’aménagement du territoire une priorité nationale. L’objectif affiché est de remédier aux disparités régionales (entre Paris et la province et au sein même de celle-ci) par une politique volontariste réorganisant « par en haut » les activités économiques selon une logique sectorielle de filières. Comme le résume Georges GONTCHAROFF, « […] l’action de l’Etat, dominée par la pensée technocratique de l’époque gaullienne, se lance à la fois dans la rationalisation des choix budgétaires (RCB) et dans la territorialisation de l’action étatique […] ».

Cette vision descendante du développement (les décisions sont prises en haut lieu sans concertation avec les populations concernées) est contestée au cours des années 60 et 70 par divers acteurs locaux qui considèrent que le développement d’un territoire doit prendre en compte les besoins et les aspirations de ses habitants : c’est le développement « par en bas ». Prôné par le « mouvement des pays » dont le slogan « Vivre, travailler et décider au pays » résume bien la logique d’autonomie vis-à-vis des centres décisionnels, qu’ils soient politiques ou économiques. Selon Xavier GREFFE, le sens de cette mobilisation d’acteurs locaux, à la fois sous forme de discours et de pratiques, est triple. Il s’agit d’abord pour des militants régionalistes (Bretagne, Languedoc…) de revendiquer et construire l’identité de leurs Territoires face aux politiques centralisatrices de l’Etat dont ils critiquent le jacobinisme. Par ailleurs, le « mouvement des pays » peut être appréhendé comme une ambition à la fois culturelle et économique visant à « […] défendre les activités existantes ou à en implanter localement de nouvelles […] » afin d’éviter que leur déclin ou leur délocalisation n’occasionne une déstructuration du milieu local. Enfin, cette mobilisation peut renvoyer à l’expression d’un projet global de développement local, c’est-à-dire à l’articulation des initiatives (aménagement, animation, politique, économie) de diverses catégories de la population dans le but d’élaborer une réponse collective à une situation problématique.

3. Du militantisme à la reconnaissance

a. Une reconnaissance multiforme

A partir des années 80, le développement local, débarrassé des velléités autarciques décriminalisations exprimées par certains de ses promoteurs, perd son image d’utopie militante défendue par d’« irréductibles Gaulois » et acquiert progressivement ses lettres de noblesse. Cette évolution de la représentation du concept de développement local se matérialise notamment par l’abondante production de colloques, discours politiques, articles et ouvrages sur le sujet : « Sortie de l’ombre ou de la marginalité, l’idée même de développement local est maintenant reconnue par les milieux d’affaires, les syndicats, les associations, les institutions bancaires, les élus et les différentes instances de gouvernement. » La reconnaissance officielle du développement local comme mode de développement dans le cadre du IXe plan (1984-1988) par la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR, créée en 1963) est d’ailleurs représentative de ce changement de mentalité : « Le développement local se caractérise comme la mise en oeuvre le plus souvent mais pas exclusivement, dans un cadre de coopération intercommunal, d’un projet global associant les aspects économiques, sociaux, culturels du développement. Généralement initié par les élus locaux, un processus de développement local s’élabore à partir d’une concertation large de l’ensemble des citoyens et des partenaires concernés et trouve sa traduction dans une maîtrise d’ouvrage commune. »

b. Des facteurs divers d’explication

Plusieurs facteurs expliquent la reconnaissance par divers acteurs et institutions du développement local. Ainsi, les lois de décentralisation du 2 mars 1982 initiées par le Ministre de l’Intérieur Gaston DEFERRE ont opéré un transfert de compétences de l’Etat central aux Collectivités territoriales par la suppression du contrôle a priori de l’administration sur les décisions des élus : la région nouvellement créée s’est vu confier un rôle dans l’animation et la planification du développement économique ; le département a pris en charge les équipements lourds, les aides et les services sociaux locaux, l’aménagement rural ; la commune est devenue compétente en matière d’équipements locaux et de maîtrise du sol. Dès lors, les collectivités territoriales ont été en mesure de mettre en place des actions de développement local complémentaires de celles menées aux niveaux national et infranational par l’Etat, d’autant que la situation économique et sociale de la France dans les années 80, comme le souligne Bernard PECQUEUR, légitimait leurs interventions : « Les élus, notamment communaux, ont alors été confrontés à plusieurs risques : affaiblissement du dynamisme économique avec des faillites en chaîne et une baisse de l’activité commerciale à la suite de la paupérisation des consommateurs ; effets sociaux en matière de délinquance et de précarisation des situations ; chute des ressources fiscales de la commune […] ; enfin et peut-être surtout, la pression sociale consécutive au chômage devient un argument politique pour pousser les élus à agir. »

La persistance de la crise qui frappe depuis les années 70 les économies occidentales entraîne par ailleurs une remise en cause du modèle organisationnel des « Trente Glorieuses » qui faisait des grosses entreprises les « poumons économiques » de la croissance par la création d’emplois et la diffusion d’activités (sous-traitance). Mais face à un marché devenu mondial, les entreprises doivent se montrer réactives à leur environnement, innovantes, flexibles. Cette réhabilitation des entreprises de petite dimension (PME-PMI) à l’interdépendance poussée est en fait moins un éloge du « small is beautiful » que l’affirmation d’un changement de logique économique qui met en avant l’efficacité économique des pratiques coopératives, comme l’exprime Pierre VELTZ, directeur du Laboratoire Techniques, Territoires, Sociétés rattaché au Centre National de la Recherche Scientifique (LATTS-CNRS) : « La mondialisation multiplie les interdépendances à large échelle, et rend la vie des économies locales plus dangereuse, plus incertaine. [Elle] coexiste [cependant également] avec la renaissance de ce qu’on peut appeler des « économies-territoires », dont la compétitivité repose largement sur les formes de coopération localement enracinées. »

Enfin, les modèles traditionnels expliquant la structuration de l’espace par les notions de domination (un centre domine sa périphérie) et de polarisation (l’existence d’un pôle d’activités entraîne une dynamique de développement selon un processus cumulatif) sont partiellement remis en cause au cours des années 80. En effet, si les villes demeurent durant cette période fortement attractives, on constate que des territoires ruraux ou semi ruraux qui ne correspondent pas à ces schémas se développe. Bernard PECQUEUR parle à ce propos de « […] polarisation territoriale […] » puisque ces créations d’activités s’expliquent par une démographie et une formation locales spécifiques

B. Définition du concept

L’évolution historique du concept de développement local et les raisons qui expliquent sa reconnaissance ayant été décrite, il nous faut désormais définir et identifier quels en sont les éléments constitutifs, les logiques et les étapes afin d’isoler les facteurs permettant d’assurer le succès de telles démarches.

1. Les caractéristiques du développement local selon Xavier GREFFE

A l’instar de Pierre TEISSERENC, nous considérerons que l’approche qu’a Xavier GREFFE du concept de développement local mérite d’être retenue. Selon cet auteur, le développement local doit prendre à la fois en compte les théories du développement « par en haut » (les choix économiques sont décidés au sommet de l’Etat selon une logique sectorielle fondée sur la dotation inégale en facteurs de production des territoires) et du développement « par en bas » (les ressources d’un territoire, les besoins ressentis par sa population et les initiatives qu’elle prend, combinées aux ressources disponibles, sont à l’origine d’une dynamique de développement) pour être crédible : « Loin de considérer la dynamique macro sectorielle et la dynamique locale comme étrangères l’une à l’autre, mieux vaut constater qu’elles sont aujourd’hui profondément interdépendantes : le développement local peut créer des milieux de propagation en l’absence desquels l’implantation de grands projets sectoriels risque de conduire à des tensions excessives. » En poursuivant son raisonnement, ce même auteur parvient à isoler six caractéristiques relatives au concept de développement local : Un projet de développement local est transversal : il doit intégrer les domaines économique, social et culturel pour que les représentations du territoire et les réalisations économiques interagissent les unes avec les autres. Les territoires susceptibles de mettre en place un projet de développement local peuvent avoir des tailles et statuts diversifiés : l’important est qu’ils soient des « […] espaces vécus […] où l’on peut associer une identité culturelle et une originalité économique […] ». Un projet de développement local est une démarche collective nécessitant la mise en synergie de tous les acteurs du territoire (élus, entrepreneurs, associations, institutions, travailleurs …).

Le développement local se fonde en priorité sur les capacités endogènes de production d’un territoire, ce qui n’implique pas une fermeture sur l’extérieur mais au contraire une Ouverture propice à des échanges multiples. C’est la position que défend également Bernard PECQUEUR : « En réalité, le développement local n’est pas « localiste », il propose une grille de lecture du développement qui a vocation à embrasser sous un même regard l’organisation des hommes en vue de produire et de répartir les biens matériels dans une perspective d’évolution mondiale, sans s’enfermer dans l’examen à la loupe des micro-économies. » Il est nécessaire que l’information circule bien au sein du territoire en développement pour que les initiatives des différents acteurs du développement s’enrichissent au contact les unes des autres. Par ailleurs, la formation (initiale, continue…) est un enjeu décisif pour la réussite du projet puisqu’elle permet de maintenir un niveau de savoir-faire tout en favorisant l’émergence de nouvelles compétences au sein de la population.

Enfin, les pouvoirs publics locaux doivent participer au projet de développement local en assurant une animation socio-économique autour de celui-ci. Cette fonction renvoie aux notions de catalyse et d’accompagnement : il s’agit de permettre aux différentes initiatives de se concrétiser sans les étouffer par des velléités planificatrices. C’est également ce que considère Pierre TEISSERENC lorsqu’il constate que « [le rôle des élus] repose plus sur la maîtrise de l’inter-organisationnel que de l’intra-organisationnel […] ».

Les principales caractéristiques du développement local ayant été isolées, Xavier GREFFE est en mesure de fournir une définition synthétique du développement local que nous conserverons tout au long de notre étude : « Le développement local est un processus de diversification et d’enrichissement des activités économiques et sociales sur un territoire à partir de la mobilisation et de la coordination de ses ressources et de ses énergies. Il sera donc le produit des efforts de sa population, il mettra en cause l’existence d’un projet de développement intégrant ses composantes économiques, sociales et culturelles, il fera d’un espace de contiguïté un espace de solidarité active. »

2. Les éléments constitutifs d’un projet de développement local

a. Les facteurs de réussite

Pour Pierre TEISSERENC, une démarche de développement local ne peut être entreprise sans « […] modifier [préalablement] la façon dont les hommes se représentent leur territoire et adaptent leurs comportements pour appréhender collectivement son avenir […] ». La mobilisation de l’ensemble des forces vives de la micro-société locale (acteurs institutionnels, entrepreneurs, hommes politiques, associations, habitants…), afin de les associer à la définition et à la réalisation des objectifs visés, est en effet un facteur déterminant de la réussite d’un projet de développement local : « […] les politiques de développement local reposent sur un processus de transformation du système social local capable d’apporter une réponse conjoncturelle à la crise, et de porter un projet de développement dont la réalisation met en cause l’aptitude de la société locale à s’intégrer à un environnement en mutation rapide et à puiser dans son environnement les ressources indispensables à sa réussite. »

Bernard PECQUEUR identifie quant à lui trois logiques (d’acteur, de réseaux et de développement) dans la conduite d’une démarche de développement local. La première va à l’encontre des théories économiques classiques qui font de l’homo economicus un simple agent soumis à des lois qui déterminent son action. Pour cet auteur, il faut « […] tenir compte de la subjectivité des perceptions que chacun a de son environnement […] » pour espérer comprendre la complexité de la réalité. L’individu devient dès lors un acteur du développement, capable de prendre des initiatives et de mesurer les conséquences de celles-ci sur le milieu dans lequel il vit. On ne peut dès lors parler d’« un » projet de développement local mais d’une « […] combinaison favorable de projets individuels qui se rencontrent partiellement sur des intérêts communs […] » de laquelle émerge sur le territoire un processus de développement.

La seconde logique met en avant l’existence préalable de multiples réseaux (institutionnels, familiaux, professionnels…) comme facteur favorisant la mise en relation des différents acteurs du territoire : « […] la cohésion culturelle non quantifiable des acteurs sur un territoire donné est bien aujourd’hui une variable qui agit positivement sur l’activité de production et qui peut donc être considérée comme un puissant effet externe. » La troisième et dernière logique, celle du développement, « […] découle de trois conditions : l’innovation, la capacité à s’adapter et la capacité à réguler […] ». Si Bernard PECQUEUR leur donne une dimension essentiellement économique, il nous semble judicieux d’étendre leur signification à tous les domaines concernés par une démarche de développement local, qu’ils soient culturels, social, éducatif… Enfin, il faut souligner le fait que le développement local n’est pas une solution miracle pour les territoires en crise. D’une part, il n’existe pas de projet de développement qui soit transférable d’un territoire à l’autre mais plutôt « […] des trajectoires [spécifiques] qui mettent en jeu un processus de transformation sociale dans lequel interviennent et s’imbriquent des facteurs économiques, culturels, politiques, écologiques, etc […] ». D’autre part, le développement local, s’il est un moyen de contrecarrer les disparités territoriales qu’entraîne le développement « par en haut » du fait de la logique de filières qui le guide, est créateur de nouvelles inégalités dans la mesure où ce ne sont pas tous les territoires qui entreprennent de telles démarches. D’ailleurs, le succès d’un projet de développement local est aléatoire puisqu’il est, comme le souligne Pierre TEISSERENC, « […] en partie tributaire de décisions qui échappent à ses acteurs et, [qu’] en même temps, il dépend de la capacité de ses acteurs à prendre des initiatives et à monter des projets spécifiques […] ».

b. Les étapes

Quel est l’élément déclencheur d’une démarche de développement local au sein d’un territoire ? Pour Paul HOUEE, maire de Saint-Gilles du Mené (Côtes d’Armor) et précurseur du développement local, c’est « […] une situation problématique […] » qui est à l’origine du processus. Fermeture ou délocalisation d’entreprises, déclin démographique, disparitions de services publics, désengagement des individus des structures associatives sont les éléments caractéristiques d’un territoire en crise. Comme nous l’avons déjà évoqué précédemment, le sursaut de la population face à la dévitalisation de son lieu de vie a trait au sentiment d’appartenance, à « […] l’attachement à un terroir, à une histoire, [qui] constituent un facteur de rassemblement […] ». La première étape de l’animation d’une démarche de développement local, que Paul HOUEE appelle « […] le temps d’éveil et de mise en mouvement […] » , se manifeste par une volonté de changement et de reprise en main de l’avenir du territoire par ses habitants. Il est dès lors nécessaire d’opérer un bilan de la situation afin d’identifier quels sont les atouts (géographiques, économiques, sociaux, culturels…) du territoire, les individus capables d’élaborer des initiatives et de les mener à bien (cela passe notamment par la multiplication des espaces de dialogue) et l’horizon temporel de celles-ci.

La seconde phase de la démarche de développement, qui consiste à structurer le projet, débute alors. Pour permettre la mise en réseau des différents acteurs, il est nécessaire de se doter d’outils institutionnels aux statuts divers (associations, organismes para-publics…) accompagnant le changement, ce qui se traduit selon Pierre TEISSERENC « [par] la création de structures chargées de promouvoir les politiques de développement local [et par] une transformation des services existants […] ». C’est ici qu’intervient le pouvoir politique dans un projet de développement pour créer un environnement favorable autour de celui-ci et favoriser les contacts entre les acteurs mobilisés afin de donner une cohérence d’ensemble aux différents objectifs poursuivis. Il est important de noter que cette intervention des élus locaux ne peut se faire sur un mode autoritaire mais partenarial : la mise en synergie d’une multitude d’acteurs porteurs d’initiatives oblige le pouvoir politique à être à l’écoute de ceux-ci et à tenir compte de leurs avis afin de ne pas aller à contre-courant de leur volonté et occasionner par là même leur retrait par lassitude.

Une fois qu’un projet de développement global, cohérent et solide a été arrêté, il est important de passer à la troisième étape, celle des « […] premières réalisations […] si l’on ne veut pas que la confiance et l’espérance […] retombent dans l’incrédulité et la passivité résignée […] ». Une quatrième étape, non évoquée par Paul HOUEE, réside dans l’évaluation, le remaniement ou la pérennisation des actions entreprises. Une démarche de développement local étant évolutive et continue, il ne faut pas « se reposer sur ses lauriers » en cas de succès ou à l’inverse céder au découragement si elle s’avère être un échec mais évaluer l’impact et la pertinence des voies poursuivies afin de capitaliser de l’expérience pour poursuivre et améliorer le redressement du territoire en développement.

Tout au long de la démarche de développement, de nombreux écueils sont à éviter, au nombre desquels on compte les questions des subventions et de la personnalisation du projet. Comme l’exprime Paul HOUEE, « […] les subventions venues d’en haut sont nécessaires, mais elles ne sauraient, à elles seules, assurer le développement […] ». En effet, outre le risque de voir se réaliser des projets élaborés « en haut » sans concertation avec la population, il s’agit de ne pas tomber dans le piège de l’assistanat, qui rend les territoires en développement tributaires d’une manne financière dont la contrepartie réside bien souvent dans l’imposition par le bailleur de fonds d’un calendrier qui peut ne pas correspondre à celui arrêté localement. La question de la personnalisation de la démarche de développement est également importante. Celle-ci doit rester collective afin ne pas en compromettre un jour l’évolution par une appropriation abusive de nature à bloquer l’ensemble du processus : « Les pays qui tiennent depuis de nombreuses années sont ceux qui ont su maintenir l’élan initial, pas seulement autour d’une personne ou d’un groupe directeur, mais en diffusant cette volonté dans un nombre toujours croissant de responsables. » Le développement local au Maroc : un processus en marche… vers le développement des territoires.

M. KADIRI
INSEA1

Définir le développement local

Il existe de multiples définitions du développement local. On peut par exemple citer les définitions suivantes : « Le développement local est un processus de diversification et d’enrichissement des activités économiques et sociales sur un territoire, à partir de la mobilisation et de la coordination de ses ressources et de ses énergies » Xavier Greffe.

« C’est l’oeuvre de réalisation visant à améliorer d’une manière durable les conditions de vie de populations résidant dans un espace déterminé, sur les plans institutionnel, géographique ou culturel » PNUD.

De manière générale, on s’accorde à dire que le développement local est l’expression d’une solidarité créatrice de nouvelles relations sociales et de la volonté des habitants d’un territoire de valoriser les richesses locales (au sens large) en faveur du développement économique, social et culturel. 1 Institut National des Sciences Economiques et Administratives.

De la notion de territoire

Chercher à définir la notion de territoire nous amène à nous poser la question suivante : s’agit-il d’une zone délimitée par des frontières administratives et politiques (ville, commune, province, région…) ou d’une zone géographique déterminée par la composition du milieu (montagne, vallée…), ou encore un espace pertinent pour la mise en oeuvre de la gouvernance et des politiques publiques ? La réponse à cette question pourrait être la suivante : le territoire est une construction collective, basée sur la valorisation des ressources locales et la maîtrise des différents systèmes de relations en présence, et la coopération de l’ensemble des acteurs (entités Administratives, politiques, non gouvernementales… à différentes échelles) ; c’est un processus multidimensionnel, qui concerne toutes les composantes de la société locale, qui se déroule dans le temps long et dans un espace qui se construit.

Au Maroc, les projets de développement ont longtemps été décidés au niveau central (planification) pour le territoire national, puis déclinés au niveau local à l’échelle d’espaces s’appuyant sur des délimitations administratives. Progressivement, on a pris conscience que le développement local ne pouvait se réaliser qu’à l’échelle d’un territoire correspondant à un espace de solidarité, au sein duquel les habitants ont une histoire commune et ont envie de construire leur avenir.

La prise de conscience du fait local

La prolifération d’initiatives diverses et variées témoigne aujourd’hui d’une prise de conscience de la nécessité d’agir à l’échelle locale. Ces initiatives ont d’abord émané de la société civile, qui tentait de répondre aux attentes de la communauté, soit au niveau des quartiers, soit au niveau de la ville, soit à un niveau plus élevé. Par la suite, l’ensemble des acteurs (élus, organisations professionnelles, administrations…) ont tenté d’apporter des réponses à des préoccupations communes, telles que :

– Lutte contre la pauvreté,
– Accompagnement social aux populations des bidonvilles,
– Lutte contre le chômage.
– Protection de l’environnement…

Des réponses ont pu été apportées à ces problématiques, notamment À travers :

– La promotion d’activités génératrices de revenus ;
– L’intégration de la femme dans le développement ;
– Le développement du tourisme rural ;
– La création de pépinières d’entreprises ;
– La valorisation des produits agricoles …

Le développement local au Maroc : une longue période de gestation.

On commence à parler de développement endogène en Europe à la fin des années 50. Dès lors, des ONG ont commencé à agir dans ce sens en Amérique Latine, aux USA et au Canada.

Au Maroc, où le fonctionnement de l’Etat est de tradition très centralisé, le développement local trouve une référence politique et économique à partir de l’Indépendance, et notamment avec la politique de décentralisation amorcée dans les années 70.

Les acteurs du développement local au Maroc

Les collectivités locales

Ces dernières disposent actuellement de larges prérogatives en matière de développement économique et social. L’assemblée provinciale a notamment compétence sur :
– le programme de développement régional et de mise en valeur ;
– La création et la fixation du mode de gestion des services publics préfectoraux et provinciaux ;
– La constitution ou la participation à des sociétés de développement ou d’aménagement.

Le conseil communal décide des mesures à prendre pour assurer le développement économique, social et culturel de la commune (article 35 de la nouvelle charte communale). Il examine et vote le plan de développement économique et social de la commune, conformément aux orientations et aux objectifs du plan national. Il initie toute action propre à favoriser et à promouvoir le développement de l’économie locale et de l’emploi (article 36). Il prend notamment toutes mesures de nature à contribuer à la valorisation de son potentiel économique, notamment agricole, industriel, artisanal, touristique ou de services.

Avec la mise en place du concept de la ville, on essaie ainsi de passer d’une vision de gestion purement administrative à des entités qui auraient plutôt une forte vocation économique. Dans cette perspective, le Maire doit être un agent important d’animation économique du territoire. Les régions ont pour mission de contribuer au développement économique, social et culturel de la collectivité régionale ce, le cas échéant, en collaboration avec l’Etat et les autres collectivités (article 1 du Dahir de 1997). Les conseils régionaux ont pour rôle :

– D’élaborer le plan de développement économique et social ;
– D’élaborer un schéma régional d’aménagement du territoire ;
– De promouvoir les investissements (zones industrielles et zones d’activités économiques) ;
– De soutenir la création des activités et des emplois ;
– De promouvoir et soutenir toute action de solidarité sociale ;
– D’appuyer les communes et de les aider à faire face aux exigences de l’équipement de leur territoire.

Les associations : des acteurs du développement local

Le Maroc connaît un grand essor de la société civile. Les estimations font état de l’existence de 20 000 à 35 000 associations, dont un certain nombre oeuvre dans le domaine du développement. C’est à la fin des années 80 qu’on assiste à ce foisonnement des organisations de la société civile, du fait du désengagement de l’Etat de certaines fonctions sociales (Plan d’Ajustement Structurel) et de l’appui des organismes internationaux en vue d’impliquer le secteur associatif.

Ces associations interviennent d’abord dans l’éducation informelle, la santé, l’aide aux catégories défavorisées puis dans les domaines de l’emploi, du soutien à la création d’entreprises, du renforcement des infrastructures de base (électrification, adduction en eau potable, routes…). Progressivement, ces associations sont devenues des partenaires privilégiés des pouvoirs publics en matière de développement et une force de proposition, d’impulsion et d’action. D’autres acteurs appuient par ailleurs cette démarche :

– Les ONG internationales ;
– Les organisations multilatérales :
– La coopération décentralisée, qui commence à être un moyen privilégié le transfert de connaissances, de moyens et de compétences.

Les limites du développement local au Maroc

L’évaluation de l’efficacité des actions de développement local revient à évaluer la capacité des acteurs du territoire à œuvrer ensemble en tenant compte des objectifs fixés. Or, on constate aujourd’hui :

– L’absence d’articulation entre le local, le régional et le national ;
– l’absence d’une approche transversale des différents domaines sectoriels ;
– L’absence de vision à long terme ;
– La défaillance du système de financement des collectivités locales.

Au niveau communal, on constate notamment :
– Une tendance à la bureaucratisation des fonctions au détriment des missions communales et des missions de développement ;
– Une maîtrise insuffisante des leviers de développement (manque de formation) ;
– Une absence de perspectives stratégiques au profit des questions d’urgence ou de court terme.

Concernant l’assemblée préfectorale ou provinciale, cette dernière est handicapée par l’insuffisance de moyens humains et matériels et par l’absence de ressources financières propres et stables. Par ailleurs, ses attributions sont mal définies et se chevauchent avec celles des autres collectivités. Les compétences qui lui sont transférées par l’Etat ne sont ainsi pratiquement pas exercées, comme par exemple la promotion du développement rural.

La région n’a pu être, quant à elle, opérationnelle qu’en septembre 2000 (décret d’application) et ses ressources financières sont limitées. A titre d’exemple, le budget annuel de la Région du Grand Casablanca est de 60 à 80 millions de dirhams alors que celui de la Manicipalité de Casablanca dépasse le milliard. Par conséquent, les disparités inter et intra régionales demeurent fortes.

On parle aujourd’hui d’attractivité et de compétitivité des territoires, d’ancrage territorial des entreprises, de SPL (système productif localisé), de districts industriels, de projets de territoire, etc…. Or la question n’est plus simplement d’initier des projets locaux, mais de faire en sorte de créer des synergies entre les acteurs et d’accélérer les dynamiques locales observées au sein de territoires qui restent à construire. Quelle est donc la contribution réelle de ces projets à la résolution des problèmes aux niveaux local, régional et national ? Comment agir efficacement et accélérer les dynamiques de croissance et de développement ? Autrement dit, comment passer de l’action localisée à une approche territoriale des problèmes du développement ? Voilà les questions qui se posent aujourd’hui au Maroc en terme de développement local.

 

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